中央财政为何一次性补贴粮农200亿？

中国首度将粮食产量纳入宏观经济调控目标，全年粮食产量要确保1.3万亿斤以上。除强化科技提升单产、防灾治虫减少损失外，相关措施主要抓手就是“义利同抓稳面积”

文｜《财经》记者 焦建

编辑｜苏琦

正值夏收夏种关键时期，为稳定农民收入并保护其种粮积极性，6月18日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议决定：针对今年以来农资价格较快上涨对实际种粮农民一次性发放补贴；同时决定扩大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围，增强农民抵御风险能力。

前一项补贴由中央财政安排200亿元左右的资金。为保障措施见效，此次会议指出：农业是稳民心、安天下的产业。补贴要抓紧发放到位，不误农时。“今年农资价格上涨太快，加上粮食主产省土地流转、劳动力价格上涨比较快，所以对实际种粮农民一次性发放补贴”。国务院发展研究中心农村经济研究部第四研究室主任韩杨对《财经》记者解析称。

可资对比的数据是：2021年农业农村部整合落实的直接支持粮食生产的资金量为240亿元左右。而与之相关的背景是：受一系列国内外因素综合影响，今年中国首度将粮食产量纳入宏观经济调控目标，全年粮食产量要确保1.3万亿斤以上。

为实现这一目标，除强化科技提升单产、防灾治虫减少损失外，相关措施主要抓手就是“义利同抓稳面积”，且可分为“补”和“保”等方面。就前者而言，在此之前，中央进一步加大了对粮食生产的支持力度，稻谷、小麦的最低收购价均比2020年有所提升。

在“保”的方面，此次国务院常务会上将粮食作物完全成本保险和种植收入保险范围“扩面”，在今年扩大到13个粮食主产大省500个产粮大县，明年扩大粮食主产省所有产粮大县，保障范围更大，且给粮食主产地区、粮农的保障水平更高，也意味着“向市场化的农业生产风险分散机制调整方向更明确”。

农资价格猛涨影响粮农收入

受国际国内粮食供求关系、新冠肺炎疫情、生产资料价格上涨等因素影响，今年粮食价格上涨压力加大。稳定粮食生产，面积是粮食产量的核心基础。经国务院同意，农业农村部今年继续向各省下达了粮食生产的目标任务，面积是约束性指标。各地也将面积任务进一步细化实化，把责任落实到县乡。

而在全球一片“涨声”影响下，今年春播以来，受原材料货紧价扬、国际市场价格拉动和阶段性需求增加等多重因素影响，化肥价格持续上涨、处于历史高位，中国个别地区出现供应偏紧的现象。此外，柴油等农资价格也出现不同程度的上涨。

分析农资价格上涨的具体原因：在中国南方一些地区，由于农产品的价格呈现上涨趋势，农民的种粮积极性有所提高，2020年就不同程度的出现了冬闲田面积下降、复种指数提高的现象，对化肥需求“水涨船高”。在浙江的一些地区，今年以来，作为复合肥主要原料的氮肥价格从1900元左右/吨上涨到2400元左右/吨，氮磷钾肥普遍涨幅在15%－20%，涨幅较大。

在中国北方的主要产粮区，情况则相对更加复杂一些。

据新华社消息：6月15日至16日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在吉林省委书记景俊海、省长韩俊陪同下，在吉林松原、长春考察。在松原市，部分农民反映：今年墒情和气候好，粮食有望丰收，但尿素、柴油等农资价格涨得多，近期玉米价格回落也让心里不踏实。李克强则称：当前是粮食生产关键期，要采取有效措施平稳农资价格。他说，中国人口多，粮食足天下安。要保持合理粮价水平，遏制农资价格上涨，保护好种粮农民积极性。

在产粮大省辽宁，也出现了农资价格持续快速上涨的情况。以尿素为例，辽宁省发改委价格监测数据显示：据辽中区农资价格监测点工作人员反映，6月上旬以来，尿素价格持续攀升，现已涨至2800元/吨，创尿素价格历史新高。

“农资价格上涨，既有市场供需失衡和物价水平上涨因素，又受国际国内市场原油、煤炭能源供应紧张以及生产、运输成本上涨等影响”。辽宁省发改委一份相关报告分析称，原因可分为几类，例如市场供应偏紧、需求集中释放等：受新冠肺炎疫情防控政策要求，企业产品输出和原材料输入时效性延长；天然气限供、环保限产，部分企业销售重心向出口市场转移，导致国内市场供应趋紧；受国际环境影响，进口货源减少，出口同比增加，推动农资价格上涨。

除短期因素外，农资价格上涨也体现了中国需要继续强化完善农资供需环节保障体系、完善农资补贴动态调整机制等长效性机制的迫切性。例如完善农资储备制度，形成平抑价格的有效调控机制，努力避免因供需矛盾引起价格变动等。

从历年价格走势看，每到备耕时期，中国各农业主产区的主要农资价格都有一定上涨。经济增速、物价水平、各类成本等诸多因素影响下，农膜、化肥、农药等农资价格上涨较为普遍。此外，随着农村劳动力的持续外出，人工费用的上涨亦是常态。例如在湖南省的一些地区，人工费用由2017年的100元/工涨到今年的120元/工。

与之相比，粮食的价格则相对稳定。一增一平之间，种粮农民的种粮收入难以增加。因此，如何提高种粮效益以稳定种粮农民的积极性，则是相关各界已经持续讨论多年的一个话题。

在地方层面，前述相关报告亦提出应根据主要农资价格上涨情况，综合考虑影响农民种粮成本、收益等变化因素及粮价变动走势，各级政府合理安排农资补贴资金，实行动态调整，弥补农民种粮的农资增支，保证农民种粮收益的相对稳定。

此外，湖南省一些地方近年来还在探索代育秧、代耕整、代插秧、代管理、代防治、代收割、代烘干、代仓储、代加工、代销售等服务模式，有效解决了小农户谁来服务的问题，也促进了小农户与现代农业有机衔接，增加了经济效益和社会效益。

相关数据显示：通过前述“十代”服务，粮食亩均增产50公斤左右、产值提升120元左右、节约成本190元左右，农户亩均增收300元左右。

在学界层面，各方的意见亦集中在补贴规模不降低基础上增加，完善补贴政策的制度性、规范性、稳定性等，同时对粮食生产关键环节的补贴支持不减少，比如对水稻育秧、秸秆处理等环节进行重点支持。

农业保险规模再扩围

“200亿元一次性补贴的发放背景是今年农资价格上涨太快，加上粮食主产省土地流转、劳动力价格上涨比较快，所以对实际种粮农民一次性发放补贴，但会不会今后都持续常态化，我个人理解比较难。因为明年完全成本保险和收入保险扩面到所有主产省产粮大县”。韩杨对《财经》记者解析称。

为帮助农民抵御灾害等风险，本次国务院常务会议还决定：今年在全国13个粮食主产省份，对500个产粮大县实施稻谷、小麦种植完全成本保险，覆盖种子、农药、化肥等直接物化成本和土地、人工成本，弥补自然灾害、病虫害等导致的损失；实施玉米种植收入保险，弥补因价格、产量波动导致的损失。

据《财经》记者了解：两种保险保障水平最高可达相应品种种植收入的80％，保险费率按保本微利原则确定。明年推广至主产省份所有产粮大县。加大保险保费财政补贴，其中省级财政补贴不低于25％，中央财政对中西部及东北地区补贴45％。

追溯相关制度的背景：2018年8月，财政部、农业农村部等三部门曾共同印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》，试点期限为2018年至2020年，试点保险标的为关系国计民生和粮食安全的水稻、小麦、玉米三大主粮作物，试点地区为内蒙古、辽宁、安徽、湖北、山东、河南的24个产粮大县。

今年5月6日召开的国务院常务会议也明确要求，要毫不松懈抓好粮食稳产丰产。稳定和完善稻谷小麦最低收购价、玉米大豆生产者补贴等政策，扩大三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围，让农民种粮有钱赚。

“三大粮食作物的完全成本和收入保险试点，标志我国农业保险由‘保成本’向‘保收入’的转变尝试，此次国务院常务会上将范围扩面，保障范围更大，且给粮食主产地区、粮农的保障水平更高，向市场化的农业生产风险分散机制调整方向更明确”。韩杨称。

“过去农业保险主要针对自然灾害，赔付标准偏低，赔付程序也比较繁琐，农民参保积极性不高”。曾有农业保险的相关研究人士对《财经》记者分析。

作为综合性保险，成本保险主要是抵御自然灾害风险，收入保险在抵御自然灾害的基础上还可以抵御价格波动风险，如出现粮食收成低于成本的情况，成本保险可保证农民不亏本，收入保险可保证农民还有一定收益。

具体分析这两种保险的作用：对稻谷、小麦采取完全成本保险，稻谷、小麦实施最低收购价政策，具有价格“天花板”效应，政府“兜底”在一定程度规避了由市场价格波动带来的风险，种植者有稳定的市场预期，承担的市场风险较小。

实施完全成本保险，基本上可以满足种植业者需求，稳定成本“上限”空间。和以往的种子、农药、化肥等物化保险以及自然灾害损失保险相比，完全成本保险覆盖更广，将土地、人工成本也纳入进来，这主要是近年来土地、人工成本上涨，此举可有效保障种植业者，提高抵御因为各种要素价格上涨带来的风险能力。

对玉米实施收入保险的主要原因，一是玉米实施生产者补贴政策，从政策上有别于稻谷、小麦，玉米实现了市场化收购，市场价格波动明显，玉米种植业者既要承担成本上涨来带的风险，也要承担市场价格波动带来的风险，为规避市场价格波动带来收入减少风险，保障玉米种植者收入的稳定性，因此将玉米纳入到收入保险。

“此外，也考虑到政策可实施可操作性，玉米期货市场比较成熟，价格波动空间比较明确，对于保险保费费率厘定相对比较容易”。韩杨称。